Строительство на землях сельскохозяйственного назначения. Отмена категории для земли сельхозназначения

Участники рынка земли уделяют практически все свое время вопросу возможности строительства различных объектов на земельных участках, отнесенных к  категории земель сельхозназначения. Информация на нашем ресурсе касается, главным образом, земельных участков и проектов в Тверской области, однако проблема эта является общей и затрагивающей широкие круги девелоперов и сельскохозяйственных производителей, да и просто граждан, желающих владеть более чем пятнадцатью-двадцатью сотками земли. Часто подобные вопросы кажутся неразрешимыми, а сопутствующие им проблемы  непреодолимыми и не позволяют владельцам или потенциальным покупателям таких участков быть свободными в принятии тех или иных инвестиционных решений. Мы постараемся описать ситуацию, как она есть, в том числе попробуем развенчать устоявшиеся мифы о разного рода невозможности строительства на территории, обслуживаемой фермером или иным собственником земли сельхозназначения.

Сегодня в Госдуме находится на осбуждении Законопроект об отмене катеогрий земель и воплощении идеи о территориальном зонировании. Изначально планировалась широкая либерализация законодательства в этой сфере, так как разделение земельных участков на категории торомозит развитие городских и сельских послелений, не позволяет активно осваивать под строительство неиспользуемые участки. По мнению части депутатов принятие изменений в законодательство в виде, подготовленном Минэкономразвития в 2013 году приведет к формированию хаотичного использования ранее простаивавших земельных участков, тем не менее отнесенных к категории сельскохозяйственных. В Госдуме в целом, опасаются исчезновения сельхозугодий как класса и как площадок для специфического бизнеса, участие в котором, чаще всего является не рентабельным.  В настоящее время законопроект находится на доработке и срок его принятия, а также объем изъятий в пользу консерваторов неизвестен. Возможно данный законопроект доживет до лучших времен, например дождется решения депутатов следующего созыва. В настоящее время комитет Госдумы по аграрным вопросам не готов принять идею Минэкономразвития об отмене категорий земельных участков, как таковую.

Ситуация кажется не разрешимой, но это не так. Конечно либерализацию рынка земельных участков проводить необходимо и не только по причине дорогостоящих административных барьеров, чинимых сегодня чиновниками при принятии решений. Минэкономразвития планирует извлечь из такой либерализации дополнительный доход - повышение налоговых ставок на участки, не имеющие привелигированных по отношению к остальным статусов. Во многом именно эта причина служит формированию оппозиции в лице Госдумы, так как депутаты находятся в конткте с сельхозпроизводителями и передают их опасения относительно растущих апетитов госудраства в виде налоговых платежей. Кроме того, сельхозпроизводители понимают, что после отмены категорий руководители регионов вовсе перестанут с ними считаться, осознавая, что никакой прибыли в казну сельскохозяйственные предприятия фактически не приносят. Это будет способствовать их уничтожению или по крайней мере полному игнорированию нужд сельского хозяйства. Тем не менее, не смотря на существующие в данный момент обширные льготы, сельское хозяйство не то что бы процветает, а в районах севернее Тульской области, можно сказать, что и вообще отсутствует, кроме эпизодичских вкраплений производимых романтически настроенными предпринимателями. 

Таким образом, мы можем утверждать, что отмена категорий вовсе не такое уж благо для землевладельцев, особенно в части роста налоговых ставок.  Руководствуясь этим принципом, направим острие своего ума в существующий пока порядок вещей, рассматривая, что называется, первичную документацию, объем которой можно озаглавить примерно так:

      Правовые основания возможного строительства на сельскохозяйственных землях (земельных участках для ведения КФХ).

      Пока условимся, что это возможно и попробуем определить границы разрешенного и запретного.

      Земельный Кодекс содержит следующие нормы относительно строительства на земельных участках:

     Ст. 40.  ЗК РФ гласит: собственники земельных участков имеют следующие права: пункт 2 статьи -  возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

      В  статье 77  Земельного Кодекса "Понятие и состав участков, относимых к категории "земли сельскохозяйственного назначения" изложено  следующее:  землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

   Вторая часть той же статьи упоминает о том,  что в  составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями,  лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (жилые строения не упоминаются, но и не возбраняются, а иначе и невозможно организовать сельскохозяйственное производство - взять для примера США. Чаще всего фермер живет там же, где работает, то есть прямо в соседнем доме. Почему российский фермер должен быть лишен такого удовольствия?). 

       Продолжим наше небольшое исследование:

     Ст. 78 ЗК РФ  "Использование земель с/х назначения" приводит следующий текст: земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

       В статье 79 ЗК РФ описываются "Особенности использования земель, относимых к сельскохозяйственным угодьям":

     Часть 1. К сельскохозяйственным угодьям относятся - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

       Часть 4.  описывает "Особо  ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья",  к которым относит следующие объекты:  сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). Эти угодья могут быть, в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (Отсюда мы понимаем, что есть некая региональная специфика, которую следует учитывать в каждом конкретном Субъекте РФ)

       Обратимся к нормам Гражданского Кодекса РФ, касающимся реализации прав на владение земельными участками:

        В статье 43 ГК описывается "Осуществление собственниками своих прав на земельные участки".

        Первый пункт упоминает, что "Граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено настоящим Кодексом, федеральными законами".

       Таким образом, ГК РФ (основной документ, описывающий гражданско-правовые отношения, касающиеся собственности, сделок и пр.) возвращает нас к области специального законодательства, регламентирующего отношения в отдельных отраслях.

      Попробуем осознать нюансы, касающиеся строительства на сельскохозяйственных участках относительно такой формы хозяйства, как КФХ. Эта форма является самой доступной для организации, самой необременительной по видам деятельности и, главное, по тем отчетам, которые необходимо предоставлять в контролирующие инстанции.

        Итак, самое актуальное для нас в этой статье - Закон о КФХ N 74-ФЗ (в редакции 263-ФЗ от 25.12.2012 г.).

       Статья 6 данного нормативного акта гласит: в состав имущества фермерского хозяйства могут входить земельный участок, хозяйственные и иные постройки , мелиоративные и другие сооружения, продуктивный и рабочий скот, птица, сельскохозяйственные и иные техника и оборудование, транспортные средства, инвентарь и иное необходимое для осуществления деятельности фермерского хозяйства имущество.

        В статье 11. описывается "Состав имущества, относящегося к фермерскому хозяйству":

    1. Для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

     2.  Для  строительства  зданий,  строений   и  сооружений,  необходимых  для   осуществления  деятельности  фермерского  хозяйства,  могут предоставляться и приобретаться земельные  участки  из земель сельскохозяйственного назначения  и земель  иных категорий.

     3.  Земельные  участки,  предоставляемые  и приобретаемые  для  создания фермерского хозяйства  и  осуществления его  деятельности,  формируются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

         Анализ приведенного выше законодательства и возможные сценарии получения необходимых согласований:

     Таким образом, тщательно исследуя приведенные законодательные нормы можно сделать очевидный вывод о том, что какого-либо явного или неявного запрета на строительство на землях КФХ, как и вообще на сельхозземлях не существует вовсе. Однако и прямых указаний на порядок возведения жилых и нежилых строений на землях такой категории (в том числе находящихся в ведении, собственности КФХ) не приводится.  Но для законодательства это обычная практика - включаются в действие общие нормы права, применимые по отношению к любому строительству.  В качестве традиционных условий строительства, как и в любом другом случае (за исключением дачного строительства) требуется стандартное соблюдение текущих правил, а именно - широкоизвестных, опубликованных градостроительных регламентов и иных, в том числе экологических и санитарно-гигиенических, а также нормативов, связанных с противопожарной безопасностью, что неминуемо влечет за собой необходимость получения разрешения на строительство в обычном режиме оформления подобных документов.

      Само по себе получение разрешения на строительство регламентировано ст. 61 и ст. 62 Градостроительного кодекса РФ.

     Из текста упомянутого документа следует, что разрешение на строительство выдается органами местного самоуправления, коими в настоящее время являются администрации сельских поселений. Именно там необходимо получить соответствующее постановление, подписанное главой муниципального образования.  В разрешении на строительство  обычно есть указание на временной интервал, в течении которого необходимо приступить к строительству. Отведенный для этих действий срок обыкновенно не превышает трех лет. Традиционно считается, что по истечении этого времени собственник вполне способен зарегистрировать свою недвижимость в качестве незавершенного строительства, например - готовый фундамент или его часть, то есть незавершенный фундамент. После этого владелец такой недвижимости получает свидетельство о государственной регистрации права на недвижимое имущество, а также вытекающую из этого факта обязанность оплаты налога на имущество, что, безусловно, способствует дальнейшему завершению начатого строительства, а также введению объекта в эксплуатацию и оформлению итоговых документов на строение. 

      Как же поступать тем, кто не желает изменять категорию или вид разрешенного использования для своих земельных участков, но при этом желает построить там жилье и иные хозяйственные строения?

     С целью значительного ускорения процесса получения разрешения на строительство, учитывая назначение земельного участка, необходимо зарегистрировать крестьянское фермерское хозяйство (в соответствии с упомянутым выше законом о КФХ для этого нужно составить соглашение об создании фермерского хозяйства), указывая при этом среди прочих видов деятельности те, что требуют перманентного и непосредственного присутствия обслуживающего персонала, то есть, собственно, фермеров на территории участка (в противном случае они, вероятно, могут жить в черте населенного пункта). В качестве оптимального вида сельхоз-задач можно указать кролиководство. Кроме того подойдет и традиционное птицеводство или иной вид животноводства, требующий активного и постоянного участия людей в процессе.  В таких случаях жилые строения, причем капитальные, предназначенные для круглогодичного проживания, становятся совершенно необходимыми для осуществления деятельности гипотетического фермерского хозяйства. В принципе тоже самое может быть применено и к иным формам владения сельскохозяйственным участком, например к ООО. Кстати, последние изменения в законодательстве фактически уравняли ООО и КФХ в правах относительно владения и распоряжения землей. Часто бывает, что фермерское хозяйство создано в качестве ООО или может являться учредителем соответствующего ООО. Таким образом, будем считать, что форма владения землей фактически не имеет значения.  Вопрос лишь в том, насколько это осознается чиновниками и их юристами и учитывается при выдаче разрешений на строительство. 

     По приведенной выше схеме чаще всего и действуют собственники земельных участков, у которых стоит задача оформить свою недвижимость в соответствии с законодательством, то есть так, чтобы строения и сооружения были возведены в рамках полученных разрешений на строительство и являлись надлежащим образом учтенными, то есть абсолютно легальными, что, конечно, сказывается на их капитализации в целом. В реальной же  практике, тем не менее, сельскохозяйственные участки для ведения КФХ застраиваются и без получения каких-либо разрешений. Оформление таких строений происходит, как правило, позже, то есть по факту их наличия, чаще всего путем получения того же разрешения на строительство объекта, который фактически уже возведен.

    Если же в последующем планируется изменение вида разрешенного использования участка, следует всячески обосновывать непригодность данной территории под ведение сельского хозяйства, в том числе застраивая ее разнообразными хозяйственными постройками и ссылаясь на ухудшение свойств поверхностных слоев грунта и занимаясь, тем самым, урегулированием вопроса о включении территории, на которой построен дом и иные строения в состав населенного пункта или организации на данном участке дачного товарищества.  Но следовать именно такому порядку действий не обязательно. Предполагается, что местные администрации получили в настоящее время карт-бланш  на выдачу разрешений на строительство на землях КФХ без всяких ограничений, связанных с видом сельскохозяйственного производства, что означает, что для получения разрешения на строительство на такой земле подходит любой вид земледелия или животноводства.  Существует, также кажущаяся совершенно очевидной, схема включения в состав крестьянского фермерского хозяйства большого количества участников, которым, естественно, требуется жилье, необходимое для оптимального осуществления их функций. Это обстоятельство позволит выделить максимальный объем имеющихся площадей под застройку. 

       Преимущества владения землями сельхозназначения, в качестве объектов, подлежащих частичной жилой застройке.

    Резюмируя весь приведенный текст, среди видимых преимуществ описанного варианта строительства на землях КФХ, можно выделить очевидное отсутствие какой-либо необходимости перевода земельных участков из одной категории в другую, что является весьма сложной и дорогой процедурой. Таким образом, категория «земли сельскохозяйственного назначения» остается неизменной, равно как и вид разрешенного использования. Эти обстоятельства позволяют снизить возможные финансовые затраты (перевод, изменение разрешенного вида использования земель обычно дорогостоящая процедура, а в случае с изменением категории земельного участка - можно утверждать, что и почти лишенная всякого здравого смысла), а так же и временные, так как процесс получения согласования путем проведения публичных слушаний, а также принятие решения на уровне субъекта федерации требует весьма значительного интервала времени.  Нужно заметить, что эта практика существует не только в России. Скажем, очень многие французы, являющиеся жителями городов, владеют т.н. фермами, то есть участками сельхозземли, на которых реализуют свои рекреационные  потребности.  Думается, такая же история отчасти, ожидает и российские просторы. Кроме прочего, это позволяет иметь обширную территорию, а излишки постепенно распродать желающим вести подобный же образ жизни.

      Заметим, что затраты на соблюдение вышеперечисленных условий законодательства и получение разрешения на строительство, не должны оказаться слишком обременительными.  Однако в этом случае стоит учитывать, что реальное воплощение некой массовой застройки  на участке для ведения фермерского хозяйства будет затруднительным, в виду того, что площадь возводимых построек относительно всего земельного участка весьма ограничена. В связи с этим имеет смысл озаботиться предварительным межеванием и оформлением нескольких отдельных участков, например разделенных естественными преградами - ручьями, дорогами и прочим (для строительства подходят как раз те участки, которые находятся на стыке разных сред - поля и реки, леса и поля и пр.)

      Среди преимуществ можно также выделить низкую на данный момент ставку земельного налога на участки земли, относящиеся, согласно выданным документам, к категории сельскохозяйственного назначения.  Данное обстоятельство весьма существенно, учитывая грядущее изменение налоговых ставок, главным образом касающееся участков, расположенных в черте населенных пунктов.

       Возможные отрицательные последствия.

      Следует учитывать и недостатки возведения строений на землях сельскохозяйственного назначения. 

    Среди них - те самые обязательные условия, предусмотренных законодательством, а именно: регистрация КФХ, организация определенной деятельности, подготовка проекта и фактическое получение разрешения на строительство. В последней части, данная деятельность фактически не отличается от той, что свойственна оформлению строительства в черте населенных  пунктов,  а вот с первым тезисом, касающимся регистрации хозяйства, могут быть небольшие сложности. Они в целом преодолимы и не несут особых проблем, но требуют ответственного отношения к формированию отчетности (крестьянское хозяйство должно отчитываться, аналогично индивидуальным предпринимателям). Собственно это условие, то есть формирование надлежащего хозяйственного учета и предоставление  контролирующим организациям (главным образом в ФНС) необходимой отчетности - главный минус подобной организации использования земельных ресурсов. Правда есть предположение, что в эту форму начнут уходить очень многие предприятия и организации, ранее использовавшие иные виды земельных участков, так как фермерское хозяйство допускает в настоящее время и оформление юридического лица, то есть имеет возможность показывать относительно высокие доходы.

    Здесь также  можно заметить, что  после реализации  проекта, связанного со строительством, то есть спустя некоторое время, никто не мешает и вовсе ликвидировать КФХ, что избавит собственника от необходимости сдавать налоговую отчетность, но не лишит его зарегистрированных к тому времени строений, так как фермер может и не являться юридическим лицом, что подразумевает регистрацию всего имущества на физическое лицо. 

       Налоговые преференции.

      Относительно уплаты земельного налога можно сказать, что в соответствии со ст. 394НК РФ налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга) и согласно федеральному законодательству, на данный момент не должны превышать:

  • 0,3% от номинальной кадастровой стоимости в отношении земельных участков, отнесенных к составу земель сельскохозяйственного назначения или к землям, входящим число зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
  • 1,5% от номинальной кадастровой стоимости в отношении прочих, не относящихся к сельскохозяйственным, земельных участков.

    Таким образом, на данный момент, регистрация КФХ и эксплуатация земельных участков в качестве сельскохозяйственных, позволяет кардинально снизить расходы, возникающие не только на стадии подготовки к строительству, но и те, что будут связаны с последующей эксплуатацией жилого здания, иных строений и самого земельного участка.